9일 계명대 행소박물관 세미나실에서 열린 지방분권 개헌 전국 토론회에서 참석자들은 지방분권을 위해 마련한 개헌안 초안에 대해 환영의 입장을 밝혔다. 재정과 입법 등 자치 분권을 실현하기 위해 헌법이란 근본 제도부터 바꿔야 한다는 기조에 동의하면서 그 이유에 대한 자신들의 의견을 표출했다. 현재까지 분권에 대한 시도가 많았으나 좀처럼 나아지고 있지 않은 현실을 지적하면서 내년 대통령 선거를 기점으로 개헌안이 관철될 수 있는 계기가 마련돼야 한다는 점에도 한목소리로 공감했다.
다음은 토론회 참석자들의 주요 토론 내용.
◆기조발제
▷박기묵 대구대 교수 = 이번 지방자치법 전부개정안을 자치권의 관점에서 평가할 때 주민주권은 지방의회와 지방자치단체장에 대한 주민주권이 상당히 강화됐다고 평가할 수 있다. 이는 광역자치단체나 기초자치단체의 단체장이나 지방의회의 의원들이 그 지역 내 주민의 의사를 대리하는 대리인 역할을 잘할 수 있도록 하는 장치를 강화한 것이라 할 수 있다. 이번 개헌안 초안을 분석한 결과 광역자치단체와 기초자치단체에 대한 지역주민의 주민자치권이 크게 강화됐고, 중앙정부에 대한 광역·기초자치단체의 자치행정권이 상당히 강화됐다. 자치입법권도 기존의 어느 입법 보완책 보다 강화된 것으로 분석된다.
▷김성호 대구시지방분권협의회 자치법연구회 부위원장 = 개헌의 궁극적 목표는 중앙정부의 핵심 역량을 강화하고 지방간 건전한 경쟁체제를 촉발시켜 국가 전체의 경쟁력을 높이는 것이다. 분권이라고 하면 자칫 국가경쟁력이 떨어질 것이란 선입견이 있는데 오해일 뿐이다. 국가 전체에서 보면 국익우선 경제정책과 통일외교·군사 전략이 발달할 뿐 아니라 재정 건전성이 확보돼 실익을 얻을 수 있다. 또 지방 정부간 경쟁을 통해 주민 삶의 질 향상, 재정 책임성 강화, 통일 대비 지역 특수성 등이 반영돼 내실 있는 국가발전에도 기여하게 된다. 특히 양원제 도입으로 인한 지방정부의 정책 결정권은 지방의 책임성을 강화하면서 실거주 각 지역 주민들의 요구가 실시간으로 정책에 반영, 주민들의 만족도를 최대치로 끌어 올릴 수 있는 유효한 대안이 된다.
◆자유토론
▷김대현 광주광역시 자치분권협의회 부위원장 = 지방분권에는 다양한 분야가 있지만 우선적으로 재정 분야 만큼은 대선 공약화를 위해 적극 대응할 필요가 있다. 문재인 정부는 2차에 걸쳐 지방소비세율을 상향조정하면서 지방재정 확보를 위해 노력한 측면은 있다. 하지만 국세와 지방세 비율을 7:3 수준에서 장기적으로 6:4 수준까지 개선하겠다는 목표는 달성하지 못하고 있다. 지방세 확충 및 과세자주권 강화를 통해 국세에 편중된 조세 구조를 반드시 변경해야 한다. 지방소득세율을 상향해 국세와 지방세 비율을 5:5로 배분할 필요가 있고 현재 19% 수준인 보통교부세율도 25%로 대폭 인상해야 한다. 또 지역 간 재정 불균형은 국가 전체의 상생발전을 가로막는 요소가 되고 있으므로 수도권 집중 방지를 위한 상생 재정 운영이 요구된다.
▷박상원 광주매일신문 상무이사 = 올해 지방자치 부활 30주년을 맞았으나 미흡한 부분이 상당하다. 그동안 꾸준한 분권 활동을 통해 지역 실정에 맞는 사업을 추진하고 행정서비스 수준도 다소 향상된 측면은 있다. 하지만 지방자치 이해 부족과 무관심으로 형식적 주민 참여가 이뤄진 아쉬움은 여전하다. 특히 지방분권의 본질이 제대로 전달되지 못해 일부 단체장과 지방의원의 비리와 부패가 속출하고 오히려 중앙집권적 제도와 관행이 강화된 측면도 있다. 이로 인해 재정 분권 수준이 크게 퇴보했는데 지방재정 세출 규모 확대에도 불구하고 지방세 수입 확대는 미진하다. 대부분의 세목은 국세로 지정돼 중앙정부에 의존할 수밖에 없는 상태이고 지방은 중앙정부 교부금과 보조금에 의존하는 현실이다. 결과적으로 대한민국은 여전히 2할대의 자치분권 상태에 머물러 있다고밖에 볼 수 없다.
▷박세정 계명대 명예교수 = 이번에 공개된 분권 개헌안에 대해 전폭적으로 동감하고 훌륭한 방안이라고 생각한다. 문제는 '과연 이것이 현실화될 수 있느냐'다. 발표문에 제시된 개헌안은 기존의 질서에서 보면 파격적이고 획기적이다. 현실화된다면 대한민국은 연방 국가 혹은 준 연방 국가가 된다. 우리가 그동안 전혀 경험해 보지 못한 국가통치시스템이다. 때문에 엄청난 반발과 저항의 예상은 불 보듯 뻔하다. 그럼에도 지방분권 개헌을 제안하는 이유는 그만큼 지방 주민들의 좌절감과 절망감이 크고 이제 비등점을 넘었기 때문이며, 대한민국의 경쟁력과 발전이 이와 밀접히 엇물려 있기 때문이다. 지방분권 개헌이 이뤄지려면 엄청나게 높은 담장을 뛰어넘어야 한다. 거의 불가능에 가까울 정도의 높이라고 생각한다. 발표자가 제시한 개헌안 구상은 매우 훌륭하고 호소력이 있어 보이지만 이것이 현실화될 것인가는 전혀 다른 문제이다. 향후의 과제는 이러한 내용을 담은 헌법이 만들어 질 수 있도록 정치·사회적 환경을 만들어가는 것이 아닐까 생각한다.
▷박진완 경북대학교 법학전문대학원 = 지방정부의 역할과 위상변화는 지방분권 요구가 국내법적 차원을 넘어 국제법적인 측면에서 전개돼야 한다는 것을 의미한다. 이것은 더이상 지방분권의 요구가 단순한 중앙집권의 강화로 인한 중앙과 지방 사이의 전반적인 불균형의 해소라는 차원을 넘어 국가경쟁력 강화의 측면에서 논의될 수 있어야 한다는 것이다. 대한민국 헌법은 분권의 개념에 대해 특별한 개념적 정의를 내리지 않고 있다. 헌법 전문에 '안으로는 국민 생활의 균등한 향상을 기하고'라고 규정돼 있다. 이는 헌법 해석적 측면에서 볼 때 기존의 사회국가 실현의 근거로서의 의미 외에 지방분권의 헌법적 근거로 확대 해석하는 것에 대해서는 간과했다고 볼 수 있다. 또 중앙과 지방간의 정치·경제·사회·문화 영역에 있어 지역적 불균형 해소를 통해 지역주민의 권리를 강화하는 관점에서 본다면, 현재 헌법해석적 차원에서 기존 전문의 문구를 연방 국가에 준하는 중앙과 지역의 많은 불균형과 차이를 해소하자는 헌법해석론 전개는 반드시 필요하다. 따라서 궁극적인 문제해결은 현재의 중앙집권적 단일국가적 헌법 체제를 연방 국가 혹은 연방주의에 준하는 지방분권적 헌법 체제로 전환하는 방안에서 논의하는 길밖에 없어 보인다.
