기울어진 운동장과 같은 수도권과의 경쟁 속에서 지방소멸 위기에 경기불황·코로나19 쇼크와도 싸우고 있는 비수도권의 지방정부는 난국을 타개하기 위해 광역행정의 연합 내지 통합을 추진하고 있다. 불필요한 경쟁과 갈등을 줄이고 인력과 재원 등을 효율적으로 활용함으로써 자생력을 키울 수 있기 때문이다. 부산, 울산과 동남권 메가시티 구축을 추진 중인 경남도는 메가시티 실현과 행정통합을 병행 추진하겠다는 계획을 내놓은 바 있다.
여기에 지방자치법 개정으로 광역연합 구성이 가능해지면서 김경수 경남지사는 동남권 광역연합을 우선 추진하고 단계적으로 행정통합까지 이루겠다는 계획을 밝혔다. 광역연합이 지방정부의 위기 탈출 해법이 될지 그 개념과 절차와 과제, 이를 바라보는 전문가와 지역민들의 생각을 담았다.
◇광역행정은= 한국자치행정학보에 실린 ‘광역행정 실효화를 위한 특별지방자치단체의 도입에 관한 연구(전북대 김길수 교수)’, ‘지방자치단체 연계·협력강화를 위한 지방자치법 개정과 공법적 평가(문상덕 서울시립대 교수)’, 경남도의회 동남권광역연합추진특위 ‘동남권 광역연합 설치 필요성과 기본구상 연구보고서(경남대 정원식 교수)’ 등에 따르면 광역행정은 두 개 이상의 지자체가 효율성, 경제성 등을 높이기 위해 행정사무를 공동처리하는 방식이다. 교통과 통신이 발달하고 지역민들의 생활경제활동권이 넓어지면서 여러 지자체가 공동으로 대처해야 할 광역행정 수요가 증가했다. 게다가 인구와 재정력을 비롯한 지역 간 격차와 여기서 비롯된 갈등이 지역 발전의 발목을 잡고 있어 공통적으로 겪고 있는 사회·경제적 문제를 해소하고 자생력을 키우기 위해 광역행정 필요성이 커지고 있다.
지방자치법에는 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합, 지방협의체, 지방자치단체연합체 등만 규정돼 있었지만 개정안이 지난 12월 9일 국회를 통과하면서 광역연합도 법적 근거를 갖게 됐다. 그동안 전국 지자체들이 시도했던 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합, 지방협의체, 지방자치단체연합체 등의 광역행정은 적극 활용되지 못했다. 행안부가 펴낸 행정안전백서(2018년 12월 기준)에 따르면 사무위탁 27건, 행정협의회 92개, 지방자치단체조합 6개 등에 그친다.
이중 경남도와 도내 시·군이 참여하는 행정협의회는 남해안시도광역관광협의회(경남·부산·전남·제주), 동남권관광협의회(경남·부산·울산), 서부경남관광진흥협의회(진주·산청·함양 등 서부경남 11개 시·군)가 있고, 지방자치단체조합으로는 부산진해경제자유구역청(경남·부산), 광양만권경제자유구역청(경남·전남), 지역상생발전기금조합(17개 광역시·도), 지리산권관광개발조합(함양·산청·하동·남원·장수·구례·곡성) 등이 있다.
앞서 언급했던 연구보고서에서 전문가들은 광역행정이 활발하지 못한 이유로 사전지식 결여, 인식 부족, 운영경험 미흡, 법적규정 미비 및 기존 규정의 한계 등을 꼽았다. 기존 제도의 낮은 독립성, 자율성, 집행력, 실효성, 법적 근거 등의 한계를 극복할 방식이 바로 광역연합, 즉 특별지방자치단체다.
위기의 지방정부 ‘광역연합’ 빼들다
두 개 이상 지자체가 특정사무 공동처리
지방자치법 전면 개정돼 법적근거 마련
김 지사, 경부울 ‘동남권 메가시티’ 박차
‘광역연합’ 지역소멸 막을 해법될까
행정 효율성·재정 건전성 제고 등 기대
첫 시도 개념…지역민 공감대 형성 필수
전문가 “공동 과제 발굴·이해 조율 관건”
◇특별지방자치단체란= 특별지방자치단체는 두 개 이상의 지자체가 공동의 특정 목적을 위해 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때 행정구역에 관계없이 설치할 수 있는 특수 형태의 지자체다. 이번 지방자치법 개정으로 법적 근거가 마련됐다.
광역수요에 탄력적 대응 통한 행정효율성 제고, 중복투자 방지와 갈등해소 위한 사회적 비용 절감으로 재정건전성 강화, 인적·물적 교류 활성화로 상호 발전, 수도권에 대응한 공간축 형성하고 중앙정부를 견제하고 지방분권을 확립할 수 있다는 점은 장점, 특유의 중립성과 자율성 때문에 지역에 대한 책임이 약화할 수 있고 난립으로 오히려 행정 효율을 떨어뜨릴 수 있다는 것은 단점이다.
해외의 경우 일본 간사이권광역연합, 독일 슈투트가르트광역연합, 미국 미네소타 트윈시티광역정부 등이 광역행정 사례로 이름나 있다. 국내에서는 대구와 경북, 광주와 전남이 각각 행정통합 논의를 진행 중이다.
경남도는 동일 생활권, 경제권을 공유하는 경·부·울이 추진 중인 동남권 메가시티 실현을 앞당기는데 광역연합이 역할할 것으로 기대하고 있다. 경·부·울 합쳐지면 800만 인구를 통한 규모의 경제, 지역별 산업의 융합을 통한 시너지 효과를 낼 수 있으며 신항과 메가포트를 활용한 동북아물류플랫폼을 추진해 경쟁력을 키워 또다른 수도권으로 부상할 수 있을 거라는 전략이다. 게다가 정부 공모사업을 따기 위한 경쟁과열, 중복투자를 막고 신공항이나 낙동강물문제 등과 같은 갈등 요소도 정리할 수 있게 된다.
◇특별지자체 추진 과정과 경남도의 과제는= 지방자치법 개정 후 경남도는 부산·울산과 ‘동남권 특별연합’ 구성을 위한 논의를 본격적으로 시작하겠다고 밝혔다.
특별지자체를 만들기 위해서는 법령 시행령이 개정되야 한다. 이에 따라 지자체가 협의 후 규약을 제정하고 지방의회 의결을 거친 후 행정안전부 장관 승인을 받아야 한다. 규약에는 특별지자체의 목적, 명칭, 구성 지자체, 관할 구역, 사무 등이 포함되며 특별지자체 운영 재원은 각 지자체의 분담금으로 조성한다.
경·부·울은 ‘동남권 발전계획’을 공동연구 중이고 지방자치법 개정에 따라 특별지자체를 활용한 ‘동남권 광역특별역합’을 구성하는 방안도 검토해 왔다.
김경수 지사는 지난 12월 17일 기자간담회와 신년사 등을 통해 경·부·울을 경제·생활·문화공동체로 만들 동남권 광역특별연합 추진 계획을 밝혔다. 김 지사는 단계적으로 행정통합까지 이룰 수 있을 거라고 내다보고, 이 과정에 지역민과의 소통·동의가 필수적이며 중앙정부의 후속대책이 뒷받침돼야 한다고 강조했다.
김 지사는 “동남권 발전계획 공동연구를 최대한 앞당기고 그 결과를 바탕으로 준비하겠다”며 “행정통합 실현가능성은 있다. 내후년 지방선거까지 동남권 메가시티를 추진하고 이후에는 행정통합 이야기가 나올 수밖에 없을 것이다. 다음 총선 때쯤 주민의견 묻고, 다음 지방선거에서 행정통합을 추진하면 될 거라 예상한다”고 말했다.
한편 전문가들은 법적 근거가 마련되고 각 지자체가 광역행정 필요성을 절감하고 있는 지금이 광역연합을 시도해 보기에 좋은 시기라면서도 새로운 제도를 제대로 추진하기 위해서는 참여 지자체 간 공통의 과제에 합의하는 것과 지역민들과의 공감대 형성을 통한 여론적 지지를 이끌어내는 것이 중요하다고 조언했다.
정원식 경남대 행정학과 교수는 “수년 전에도 동남권 광역연합 설치 필요성에 대한 논의는 있었지만 3개 지자체장이나 지방의회의 관심이 크지 않았다”며 “지자체 간 공동의 이익을 가질 수 있고 합의하기 쉬운 공통과제를 찾아 이해관계가 대립되지 않도록 하는 게 중요하다. 특히 연합정부라는 개념은 우리나라에서는 처음 시도되는 것인 만큼 도민들과의 공감대 형성이 중요하다. 도민을 충분히 이해시키고 반응을 듣고 지지를 이끌어내는 과정이 필요하다”고 말했다.
도민들은 신중한 접근을 주문했다.
A(58·창원시 진해구)씨는 “지역이 달라서 생기는 문제를 해소하고 3개 지역민의 생활이 나아진다면 광역연합을 하지 않을 이유는 없을 것 같다”며 “하지만 다소 생소한 개념을 이해하는데 시간이 많이 걸릴 것 같고, 지역민들마다 생각이 다를 수 있으니 다양한 의견수렴 창구가 마련되면 좋겠다”고 말했다.
B(64·창원시 의창구)씨는 “통합한다고 꼭 좋아질 거라는 보장이 없지 않나. 한 번 만들면 되돌리기 힘들테니 장단점을 잘 따져 신중하게 추진하길 바란다”고 말했다.
김희진 기자 likesky7@knnews.co.kr
